行政复议决定书 （ 乌政复决〔2023〕4号）

  申请人不具备《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》（以下简称《办法》）办理辐射安全许可证条件，其行为不符合《放射性同位素与射线装置安全防护条例》（以下简称《条例》）规制的情形，不构成违法。一、事实经过。月，江西彭瑶医疗器械有限公司向申请人电话告知其中标乌鲁木齐市米东区中医医院，需采购一批医疗器械（这中间还包括口腔腭面锥形束计算机体层摄影设备、口线机等），并发送具体采购清单，要求申请人按清单备货。申请人知悉乌鲁木齐锦之杰商贸有限公司系上述设备新疆总代理，具有辐射许可证，符合供货要求，日，申请人与彭瑶公司补签《购销合同》，并结算余款、开具发票。二、申请人不属于《条例》、《办法》规定的办理辐射安全许可证范畴。申请人作为商贸企业，营业范围系销售二、三类医疗器械、机电产品、五金交电、建筑材料等，不具备、也没有能力从事涉案装置的生产、销售、使用。因此申请人不会涉及直接的放射性同位素、射线装置销售和使用，不属于办理辐射安全许可证范畴。本案中，锦之杰公司属于《条例》、《办法》规制的销售单位，其具备辐射许可证，是行政法意义上的销售主体，实际购买涉案设备的主体是米东区中医医院，应当依规定完成、备案。因此，申请人在整个交易中，和上游锦之杰公司、下游彭瑶公司只有合同流、资金流、发票流，没有货物流，不存在行政法上的危害，更不会造成损害后果，不符合《条例》规制的对象要求。三、锦之杰公司与中医院就涉案射线装置转让行为应当符合《办法》的规定。作为持有辐射许可证的锦之杰公司与中医院在交付射线装置时，不需要再进行编制环境影响评估文件，但是转让行为仍应当符合《办法》相关规定。申请人不是涉案装置转让（受让）主体，也不对涉案装置进行任何接触，锦之杰公司与中医院实为《条例》、《办法》规制的转让（受让）主体，也是实际意义上的主体。四、申请人民法上的《购销合同》并不构成行政法上的销售。申请人虽然与锦之杰公司、彭瑶公司签订《购销合同》，但只是完成民法意义上的资金往来、发票开具，进行了民法意义上的代为交付，并没有实施《条例》、《办法》规制的的实质，否则就不具有同一性。本案中，申请人与上下游公司的《购销合同》因为缺少转让环节，约定的是代为交付，不实施具体的转让行为，因此不构成行政法意义上的销售，不具有可罚性。

  被申请人称，一、被申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。2022年6月9日，执法人员对乌鲁木齐锐驰康特商贸有限公司进行现场检查，发现该公司从事了无辐射安全许可证销售2台射线台口腔颌面锥形束计算机体层摄影设备（规格型号：PP3-1）〕、〔1台口内X射线机（规格型号：Focus））〕的活动。经调查询问并调取了相关证据，进一步确认了上述事实。在处罚前，向申请人直接送达了《行政处罚事先（听证）告知书》（乌环罚先（听）告〔2022〕SY-010号），告知了申请人享有陈述申辩权及听证申请权，针对申请人提出的书面陈述申辩，被申请人进行了集体讨论。处罚决定作出后，及时向申请人送达，告知其享有申请复议及提起诉讼的权利。二、行政处罚适用法律正确，处罚并无不当。申请人无许可证从事放射性同位素和射线装置销售活动的行为，违反了《条例》第十五条第一款“禁止无许可证或者不按照许可证规定的种类和范围从事放射性同位素和射线装置的生产、销售、使用活动”的规定。依据《条例》第五十二条第一项“违反本条例规定，生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的单位有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违背法律规定的行为，限期改正；逾期不改正的，责令停产停业或者由原发证机关吊销许可证；有违法来得到的的，没收违法来得到的；违法来得到的10万元以上的，并处违法来得到的1倍以上5倍以下的罚款；没有违法来得到的或者违法来得到的不足10万元的，并处1万元以上10万元以下的罚款：（一）无许可证从事放射性同位素和射线装置生产、销售、使用活动的”以及《新疆尔自治区新疆生产建设兵团生态环境部门规范适用生态环境行政处罚自由裁量权实施办法》、《生态环境违背法律规定的行为裁量基准》相关规定，对申请人处以22230元罚款，并没收违法来得到的8735元处罚并无不当。三、申请人提出复议申请的事实及理由不成立。申请人销售放射性同位素和射线装置情况属实。申请人在行政复议申请书中提出该公司不属于规定办理辐射安全许可证范畴，依据生态环境部和国家卫生计生委2017年12月5日发布的《射线装置分类》公告,该公司销售的口腔颌面锥形束计算机体层摄影设备（规格型号：PP3-1）和口内X射线机（规格型号：Focus）两台设备都属于Ⅲ类射线装置，且在调查询问笔录中与该公司授权代理人进行了确认，该公司出售射线装置的行为显然属于从事放射性同位素和射线装置销售活动，且该公司未办理辐射安全许可证，以上事实有交易合同及调查询问笔录为证。

  经审理查明，申请人于2011年8月成立，营业范围主要为二类、三类医疗器械销售等。2020年3月，江西彭瑶医疗器械有限公司（以下简称彭瑶公司）向申请人采购一批医疗器械，2020年12月21日，申请人就彭瑶公司采购的器械与乌鲁木齐锦之杰商贸有限公司签订销售合同，由锦之杰公司于2021年1月直接将销售合同涉及设备发货至米东区中医医院并完成安装验收。2022年4月25日，申请人与彭瑶公司补签《购销合同》，并结算余款、开具发票。2022年6月9日，被申请人对申请人进行现场检查，发现上述合同中涉及2台射线台口腔颌面锥形束计算机体层摄影设备（规格型号：PP3-1）〕、〔1台口内X射线机（规格型号：Focus））〕，但申请人并无辐射安全许可证。经进一步调查询问和取证，确认了申请人无许可证从事放射性同位素和射线装置销售活动的违法事实。2022年12月13日，被申请人向申请人直接送达了《行政处罚事先（听证）告知书》，申请人于2022年12月19日提出书面陈述申辩申请撤销查处，申请人经集体讨论不予采纳。2023年2月6日，被申请人作出了《行政处罚决定书》，并依法向申请人送达。上述事实有下列证据证明：

  《环境执法通知书》（乌环执通〔2022〕SY1-178号）、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场图片、《责令改正违背法律规定的行为决定书》、《行政处罚事先（听证）告知书》（乌环罚先（听）告〔2022〕SY-010号）、《行政处罚决定书》（乌环罚决〔2022〕SY-003号）、送达回证、申请人营业执照复印件、放射性同位素和射线装置销售合同及发票、企业增值税电子普通发票资料统计（2022年5月）、企业所得税月（季）度预缴纳税申报表（A类）等。本机关认为，根据国务院《条例》第五条

  生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的单位，应当依照本章规定取得许可证”之规定，生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的单位，应当依法取得相应许可证后方可从事生产、销售、使用活动，未取得许可不能从事上述活动，否则依法承担法律后果。本案中，申请人向锦之杰公司采购并销售给彭瑶公司的口腔颌面锥形束计算机体层摄影设备（规格型号：PP3-1）和口内X射线机（规格型号：Focus）都属于Ⅲ类射线装置，申请人应依法取得辐射安全许可证后才能从事射线装置销售活动。申请人的无许可证从事放射性同位素和射线装置销售活动的行为，违反了《条例》第十五条第一款“禁止无许可证或者不按照许可证规定的种类和范围从事放射性同位素和射线装置的生产、销售、使用活动”的规定，已构成无许可证从事放射性同位素和射线装置销售活动的违背法律规定的行为，应依法给予行政处罚。被申请人依据《条例》第五十二条第（一）项、《新疆尔自治区新疆生产建设兵团生态环境部门规范适用生态环境行政处罚自由裁量权实施办法》、《生态环境违背法律规定的行为裁量基准》相关规定，对申请人处以22230元罚款，并没收违法来得到的8735元的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。申请人行为是否为销售行为以及申请人是否属于《条例》、《办法》规定的办理许可证的主体问题：首先，销售是指以出售、租赁或者其他任何方式向第三方提供产品的行为。销售的含义与通常所说的买卖不同，销售侧重于卖，买卖则包含买和卖两个方面。销售的核心在于提供产品。不管是民法上还是行政法上，对销售的界定都是一致的，是行为学上的概念。本案中，申请人与锦之杰公司签订销售合同，锦之杰公司是产品销售方，申请人是购买方，双方是买卖关系；申请人与彭瑶公司签订销售合同，申请人是销售方，彭瑶公司是购买方，双方又是买卖关系。申请人在这两个合同行为中，是购买转卖从中挣取差价获利行为，符合销售的构成要件，从实质上看是销售产品的行为，代为交付货物，只是合同履行的一种方式，并不改变申请人是销售方的实质。换句话说，就彭瑶公司而言，为其提供产品的是申请人而非锦之杰公司，就米东区中医医院而言，为其提供产品的是彭瑶公司而非申请人。申请人提出“其《购销合同》并不构成行政法上的销售，与锦之杰公司、彭瑶公司只是完成民法意义上的资金往来、发票开具，进行了民法意义上的代为交付，不具有行政法上销售的实质”的行政复议理由，没有法律依据，本机关不予采纳；其次，申请人既然从事销售经营活动，从中获利，就应取得相关资质，不能只享受利益，而不承担对应义务，申请人既然认为其不具备能力从事涉案装置的生产、销售、使用，就不应从事射线装置器械销售经营活动，否则就是明知故犯。因此，申请人提出“其不属于办理辐射安全许可证范畴”的行政复议理由，没有事实和法律依据，本机关不予支持；再次，销售和转让是两个不同的概念，销售一般追求盈利，而转让并不一定。申请人提出的《条例》、《办法》意义上的“销售”必然伴随“转让”行为，实则是将转让和交付两个概念混淆，另，申请人将销售分为民法上销售和行政法上销售，实属个人想法，没有一点法律依据，本机关不予采纳。被申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，应依法予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项

  之规定，本机关决定如下：维持被申请人作出的《行政处罚决定书》（乌环罚决〔2022〕SY-003号）。申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起

  2023年2月6日作出的《行政处罚决定书》（乌环罚决〔2022〕SY-003号）不服，于2023年2月23日向本机关提出行政复议申请，本机关依法予以受理，现已审理终结。申请人请求

  ，依法撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》（乌环罚决〔2022〕SY-003号）。申请人称

  ，申请人不具备《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》（以下简称《办法》）办理辐射安全许可证条件，其行为不符合《放射性同位素与射线装置安全防护条例》（以下简称《条例》）规制的情形，不构成违法。一、事实经过。2020年3月，江西彭瑶医疗器械有限公司向申请人电话告知其中标乌鲁木齐市米东区中医医院，需采购一批医疗器械（这中间还包括口腔腭面锥形束计算机体层摄影设备、口内X射线机等），并发送具体采购清单，要求申请人按清单备货。申请人知悉乌鲁木齐锦之杰商贸有限公司系上述设备新疆总代理，具有辐射许可证，符合供货要求，2020年12月21日，申请人与锦之杰公司就上述设备签订《购销合同》，锦之杰公司于2021年1月直接将上述设备发货至米东区中医医院并完成安装验收。2022年4月25日，申请人与彭瑶公司补签《购销合同》，并结算余款、开具发票。二、申请人不属于《条例》、《办法》规定的办理辐射安全许可证范畴。申请人作为商贸企业，营业范围系销售二、三类医疗器械、机电产品、五金交电、建筑材料等，不具备、也没有能力从事涉案装置的生产、销售、使用。因此申请人不会涉及直接的放射性同位素、射线装置销售和使用，不属于办理辐射安全许可证范畴。本案中，锦之杰公司属于《条例》、《办法》规制的销售单位，其具备辐射许可证，是行政法意义上的销售主体，实际购买涉案设备的主体是米东区中医医院，应当依规定完成、备案。因此，申请人在整个交易中，和上游锦之杰公司、下游彭瑶公司只有合同流、资金流、发票流，没有货物流，不存在行政法上的危害，更不会造成损害后果，不符合《条例》规制的对象要求。三、锦之杰公司与中医院就涉案射线装置转让行为应当符合《办法》的规定。作为持有辐射许可证的锦之杰公司与中医院在交付射线装置时，不需要再进行编制环境影响评估文件，但是转让行为仍应当符合《办法》相关规定。申请人不是涉案装置转让（受让）主体，也不对涉案装置进行任何接触，锦之杰公司与中医院实为《条例》、《办法》规制的转让（受让）主体，也是实际意义上的“销售”主体。四、申请人民法上的《购销合同》并不构成行政法上的销售。申请人虽然与锦之杰公司、彭瑶公司签订《购销合同》，但只是完成民法意义上的资金往来、发票开具，进行了民法意义上的代为交付，并没有实施《条例》、《办法》规制的“转让”行为。《条例》、《办法》意义上的“销售”是必然伴随“转让”行为，审视民法意义上“买卖”是不是满足行政法意义上的“销售”，除应当审查买卖合同一般要件，更要审查有没有行政法上“转让”的实质，否则就不具有同一性。本案中，申请人与上下游公司的《购销合同》因为缺少转让环节，约定的是代为交付，不实施具体的转让行为，因此不构成行政法意义上的销售，不具有可罚性。被申请人称

  ，一、被申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。2022年6月9日，执法人员对乌鲁木齐锐驰康特商贸有限公司进行现场检查，发现该公司从事了无辐射安全许可证销售2台射线台口腔颌面锥形束计算机体层摄影设备（规格型号：PP3-1）〕、〔1台口内X射线机（规格型号：Focus））〕的活动。经调查询问并调取了相关证据，进一步确认了上述事实。在处罚前，向申请人直接送达了《行政处罚事先（听证）告知书》（乌环罚先（听）告〔2022〕SY-010号），告知了申请人享有陈述申辩权及听证申请权，针对申请人提出的书面陈述申辩，被申请人进行了集体讨论。处罚决定作出后，及时向申请人送达，告知其享有申请复议及提起诉讼的权利。二、行政处罚适用法律正确，处罚并无不当。申请人无许可证从事放射性同位素和射线装置销售活动的行为，违反了《条例》第十五条第一款“禁止无许可证或者不按照许可证规定的种类和范围从事放射性同位素和射线装置的生产、销售、使用活动”的规定。依据《条例》第五十二条第一项“违反本条例规定，生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的单位有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违背法律规定的行为，限期改正；逾期不改正的，责令停产停业或者由原发证机关吊销许可证；有违法来得到的的，没收违法来得到的；违法来得到的10万元以上的，并处违法来得到的1倍以上5倍以下的罚款；没有违法来得到的或者违法来得到的不足10万元的，并处1万元以上10万元以下的罚款：（一）无许可证从事放射性同位素和射线装置生产、销售、使用活动的”以及《新疆尔自治区新疆生产建设兵团生态环境部门规范适用生态环境行政处罚自由裁量权实施办法》、《生态环境违背法律规定的行为裁量基准》相关规定，对申请人处以22230元罚款，并没收违法来得到的8735元处罚并无不当。三、申请人提出复议申请的事实及理由不成立。申请人销售放射性同位素和射线装置情况属实。申请人在行政复议申请书中提出该公司不属于规定办理辐射安全许可证范畴，依据生态环境部和国家卫生计生委2017年12月5日发布的《射线装置分类》公告,该公司销售的口腔颌面锥形束计算机体层摄影设备（规格型号：PP3-1）和口内X射线机（规格型号：Focus）两台设备都属于Ⅲ类射线装置，且在调查询问笔录中与该公司授权代理人进行了确认，该公司出售射线装置的行为显然属于从事放射性同位素和射线装置销售活动，且该公司未办理辐射安全许可证，以上事实有交易合同及调查询问笔录为证。经审理查明

  ，申请人于2011年8月成立，营业范围主要为二类、三类医疗器械销售等。2020年3月，江西彭瑶医疗器械有限公司（以下简称彭瑶公司）向申请人采购一批医疗器械，2020年12月21日，申请人就彭瑶公司采购的器械与乌鲁木齐锦之杰商贸有限公司签订销售合同，由锦之杰公司于2021年1月直接将销售合同涉及设备发货至米东区中医医院并完成安装验收。2022年4月25日，申请人与彭瑶公司补签《购销合同》，并结算余款、开具发票。2022年6月9日，被申请人对申请人进行现场检查，发现上述合同中涉及2台射线台口腔颌面锥形束计算机体层摄影设备（规格型号：PP3-1）〕、〔1台口内X射线机（规格型号：Focus））〕，但申请人并无辐射安全许可证。经进一步调查询问和取证，确认了申请人无许可证从事放射性同位素和射线装置销售活动的违法事实。2022年12月13日，被申请人向申请人直接送达了《行政处罚事先（听证）告知书》，申请人于2022年12月19日提出书面陈述申辩申请撤销查处，申请人经集体讨论不予采纳。2023年2月6日，被申请人作出了《行政处罚决定书》，并依法向申请人送达。上述事实有下列证据证明：《环境执法通知书》（乌环执通〔

  〕SY1-178号）、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场图片、《责令改正违背法律规定的行为决定书》、《行政处罚事先（听证）告知书》（乌环罚先（听）告〔2022〕SY-010号）、《行政处罚决定书》（乌环罚决〔2022〕SY-003号）、送达回证、申请人营业执照复印件、放射性同位素和射线装置销售合同及发票、企业增值税电子普通发票资料统计（2022年5月）、企业所得税月（季）度预缴纳税申报表（A类）等。本机关认为，根据国务院《条例》第五条“生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的单位，应当依照本章规定取得许可证”

  之规定，生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的单位，应当依法取得相应许可证后方可从事生产、销售、使用活动，未取得许可不能从事上述活动，否则依法承担法律后果。本案中，申请人向锦之杰公司采购并销售给彭瑶公司的口腔颌面锥形束计算机体层摄影设备（规格型号：PP3-1）和口内X射线机（规格型号：Focus）都属于Ⅲ类射线装置，申请人应依法取得辐射安全许可证后才能从事射线装置销售活动。申请人的无许可证从事放射性同位素和射线装置销售活动的行为，违反了《条例》第十五条第一款“禁止无许可证或者不按照许可证规定的种类和范围从事放射性同位素和射线装置的生产、销售、使用活动”的规定，已构成无许可证从事放射性同位素和射线装置销售活动的违背法律规定的行为，应依法给予行政处罚。被申请人依据《条例》第五十二条第（一）项、《新疆尔自治区新疆生产建设兵团生态环境部门规范适用生态环境行政处罚自由裁量权实施办法》、《生态环境违背法律规定的行为裁量基准》相关规定，对申请人处以22230元罚款，并没收违法来得到的8735元的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。申请人行为是否为销售行为以及申请人是否属于《条例》、《办法》规定的办理许可证的主体问题：首先，销售是指以出售、租赁或者其他任何方式向第三方提供产品的行为。销售的含义与通常所说的买卖不同，销售侧重于卖，买卖则包含买和卖两个方面。销售的核心在于提供产品。不管是民法上还是行政法上，对销售的界定都是一致的，是行为学上的概念。本案中，申请人与锦之杰公司签订销售合同，锦之杰公司是产品销售方，申请人是购买方，双方是买卖关系；申请人与彭瑶公司签订销售合同，申请人是销售方，彭瑶公司是购买方，双方又是买卖关系。申请人在这两个合同行为中，是购买转卖从中挣取差价获利行为，符合销售的构成要件，从实质上看是销售产品的行为，代为交付货物，只是合同履行的一种方式，并不改变申请人是销售方的实质。换句话说，就彭瑶公司而言，为其提供产品的是申请人而非锦之杰公司，就米东区中医医院而言，为其提供产品的是彭瑶公司而非申请人。申请人提出“其《购销合同》并不构成行政法上的销售，与锦之杰公司、彭瑶公司只是完成民法意义上的资金往来、发票开具，进行了民法意义上的代为交付，不具有行政法上销售的实质”的行政复议理由，没有法律依据，本机关不予采纳；其次，申请人既然从事销售经营活动，从中获利，就应取得相关资质，不能只享受利益，而不承担对应义务，申请人既然认为其不具备能力从事涉案装置的生产、销售、使用，就不应从事射线装置器械销售经营活动，否则就是明知故犯。因此，申请人提出“其不属于办理辐射安全许可证范畴”的行政复议理由，没有事实和法律依据，本机关不予支持；再次，销售和转让是两个不同的概念，销售一般追求盈利，而转让并不一定。申请人提出的《条例》、《办法》意义上的“销售”必然伴随“转让”行为，实则是将转让和交付两个概念混淆，另，申请人将销售分为民法上销售和行政法上销售，实属个人想法，没有一点法律依据，本机关不予采纳。被申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，应依法予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之

  规定，本机关决定如下：维持被申请人作出的《行政处罚决定书》（乌环罚决〔2022〕SY-003号）。申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。